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姚伟标:关于构建ISO9000消防行政执法质量管理体系的思考
发布者:衢州消防支队支队长:姚伟标   时间:2011-10-30   来源:衢州市消防支队   点击:2308
随着经济社会的快速发展,人民群众对依法行政,社会管理创新的期待越来越高,同时对消防行政执法工作带来了新的机遇与挑战。如何规范消防行政执法工作,笔者认为抓执法规范化的关键抓手就是抓执法质量,执法质量可以说是执法工作的生命线,在执法规范化建设中,如何对执法质量全程监控是一个核心问题。ISO9000质量管理体系是国际公认的科学的管理体系,但人们普遍认为这只适用于企业管理,特别是工业企业。那么,消防部门能否通过导入ISO9000质量管理体系标准来提高执法质量呢?笔者认为,ISO9000质量控制管理体系所倡导的理念、遵循的原则和实施的方法,与消防行政执法内部质量监督工作存在很多相通之处,将其引入消防行政执法实践中,作为规范、指导、监督执法质量的科学体系,对执法规范化建设目标的实现必将产生强大的引擎作用。 
  一、ISO9000族标准的概念 
  ISO是国际标准化组织(International Organization for Standardization)的英文缩写,又称经济联合国ISO为一非政府的国际科技组织,是世界上最大的、最具权威的国际标准制订、修订组织。该组织的宗旨是发展国际标准,促进标准在全球的一致性,促进国际贸易与科学技术的合作。” 
  ISO9000族标准是由技术委员会制定的所有国际标准。ISO共有200多个技术委员会,2856个技术机构,通过这些技术机构来开展技术活动制定国际标准。目前,ISO已制定出国际标准10300多个,主要涉及各行各业产品(包括服务产品、知识产品等)的技术规范。 
  通过ISO9000族标准的导入,构建组织与部门的ISO9000质量管理体系,从而形成改进业绩、提高质量的框架。如今,ISO9000族标准已不再是企业的专利,它已被多国政府、金融、通讯及宾馆、旅游等产业所普遍接受,同样它也可以在执法部门发挥执法质量标准化管理的突出作用。 
  二、消防行政管理引入ISO9000质量管理体系的可行性 
  (一)理论的可行性 
  ISO9000标准是由ISO/TC技术委员会制定与颁布的关于企业质量管理标准体系,因此,研究ISO9000标准对消防行政管理的实用性,应首先探讨消防执法活动是否属于ISO9000标准所指的产品范畴。ISO9000标准中产品的定义为过程的结果,其中包括硬件、软件、流程性材料与服务。消防行政管理是行使公共权力、管理公共事务、谋取公共利益、承担公共责任的管理活动,因此消防行政管理也是一种服务,只不过它是为国家与社会提供公共安全的特殊性服务。其次,从消防行政管理具体职能特征来分析,其众多具体行政活动都是对具体的管理和服务对象做出的,因而它符合ISO9000中关于服务是在供方和顾客接触面上需要完成的至少一项活动的结果,并且通常是无形的描述,例如消防行政管理中的行政许可、日常监督执法等工作,完全可以理解为普通意义上的服务行为。综上,消防行政管理组织导入ISO9000质量管理体系在理论上是可行的。 
  (二)实践的可行性 
  从ISO9000质量体系认证的实践来看,ISO9000标准没有将公共行政管理作为特殊行业排斥在外, ISO/TC技术委员会明确将公共行政管理列入其39类行业中的第6类,并对此行业开展了实践认证工作。从我国政府职能部门导入ISO9000质量管理体系的现状来看,广东江门市政府、江苏省地方税务机关、江苏省交通运输管理单位、南京市国家税务局、南通质量技术监督局、南京市秦淮区建设局等单位的成功经验,为实施质量管理体系提供了宝贵的借鉴。随着我国对外开放程度的不断提高,市场经济对公共行政管理部门提出了更高的要求,必将有越来越多的政府机关开展ISO9000标准的贯标工作,贯标不仅是顺应潮流之举,也是政府机关继企业之后向国际接轨的实际行动。 
  (三)融合的可行性 
  贯标工作的前提是优化完善而不是淘汰或取代现行管理机制。质量管理体系与公共行政管理机制具有兼容性与可融合性,两者具有以下共性: 
  1、管理目的相同 
  ISO9000标准的目的是满足顾客和法律、法规要求,增强顾客满意度。消防行政管理的目的是在满足国家现行法律、法规要求的前提下,不断满足公众的要求,提升自身的执政能力和服务水平, 从而不断提高公众对消防部门的满意程度, 这与目前党中央大力倡导的创建和谐社会加快社会管理创新的要求是完全一致的。 
  2、管理理念相同 
  ISO9000标准要求组织建立自我的质量方针和质量目标,要求组织的各项活动均围绕质量方针和质量目标进行,通过质量方针和质量目标的完成体现组织的总体绩效。消防行政管理按照法律法规和规章规定,制定本单位具体的执法要求和目标,采用目标和绩效考核的方法对执法过程、结果和执法人员实施考评,通过全体人员的不懈努力,完成各项目标任务。 
  3、管理方法相同 
  ISO9000标准的贯彻应采用质量方针和质量目标管理、过程方法、管理的系统方法、自我评价等基本方法,追求组织的持续改进与不断创新,以实现组织的自我发展。消防行政管理通过绩效考评、流程管理、系统监控、目标考核等方法,不断改进执法质量的管理,提升消防执法部门的服务能力和社会管理水平,提高创新意识,从而满足市场经济条件下对消防行政执法的要求。 
  三、ISO9000质量管理体系与消防执法质量管理的相通之处 
  ISO是国际标准化组织制定和发布的质量管理标准,它提出的以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系八项质量管理原则,涵盖了以下几个方面的管理思想,这些都与消防行政执法工作是相通的。 
  (一)以顾客为关注焦点的思想 
  组织依存于顾客。因此,组织应当理解顾客当前和未来的需求,满足顾客要求并争取超越顾客期望。”“以顾客为关注焦点是组织建立实施质量管理体系总的指导思想,是贯穿于组织质量管理体系的主线。消防执法部门的顾客就是执法机关服务的对象,是人民群众。以顾客为关注焦点,是对为人民服务的具体化,是完全符合消防执法的基本要求的,消防部门应把人民群众的需求、社会的公共安全的需求和法律法规的要求作为执法质量管理体系的立足点、出发点和关注点。目前,衢州消防部门已将人民群众满意度作为执法质量考评的一项内容,在行政许可和案件办理等执法过程中注重法律效果同时也注重社会效果,这些都是以顾客为关注焦点的体现。 
  (二)领导作用的思想 
  领导者确立组织统一的宗旨及方向。他们应当创造并保持使员工能充分参与实现组织目标的内部环境。领导指的是组织的最高管理层,领导在企业的质量管理中起着决定性的作用,领导作为组织的掌舵人、决策者,决定和控制着组织发展的方向和进程,也影响和激励着组织的成员为组织的发展努力工作,因此领导的重视程度是组织质量管理能否取得成功的关键。在质量界有一个著名的“28”法则,认为质量问题只有20%是来自基层操作人员,而80%都是由于领导责任引起的。这与目前消防行政执法中的领导负责制首问责任制是一致的。实践证明,消防执法工作只有各级领导质量意识强、引领作用强、表率作用强,建立健全一级抓一级、一级向一级负责的执法质量管理体系,执法质量才能得到保障。 
  (三)全员参与的思想 
  各级人员都是组织之本,只有他们的充分参与,才能使他们的才干为组织带来收益。这一原则体现了ISO9000标准对组织人力资源的重视。人是组织最基本的要素,质量管理不仅需要行政领导的正确领导,还有赖于组织各阶层员工的广泛参与。实践证明,消防执法工作仅仅领导重视还是不够的,需要每个执法人员的全程参与和不断优化,执法质量的提升与每个执法人员的质量意识、业务素质、工作能力、责任心等因素密切相关。消防部门已实行了干部绩效考评,建立个人执法档案,实时记录个人执法情况,重视个人行为在整个执法过程中的重要作用,贯彻全员参与的思想,也有利于消防行政执法质量的提高。 
  (四)过程控制的思想 
  将活动及相关资源作为过程进行管理,可以更高效地达到期望的结果。对所有过程控制的思想是ISO9000标准的基本思想,包括三个方面要求,一是明确过程,二是确定控制方式,三是实施制定措施,从而达到过程控制的目的。目前,消防部门针对执法各个环节,分别制定了法制审核制度、技术复核制度、网上执法制度、双人执法制度、文员协助执法制度等一系列规章制度,对执法各个环节进行严格把关,也是贯穿了过程控制的理念,通过对执法各个环节的过程控制,达到执法质量保障的最终目的。 
  (五)持续改进的思想 
  管理的改善是一个不断循环的过程、一项长期的工作,不能期盼一蹴而就或是一劳永逸。只有对执法质量管理的不断深化和不懈坚持,才能使消防行政执法的工作质量不断提高。同时,要达到公众满意的目标,消防执法部门的工作必须始终与公众不断提高的要求相适应、与不断发展变化的社会现实相适应,也就是要与时俱进。针对社会经济不断发展、社会面消防监督管理出现的新形势、新矛盾、新问题,消防部门针对法律法规调整,不断修订执法各项制度,同时,积极探索社会管理创新方式,衢州支队推出实行的消防监督管理“6+1”工程,向社会面提供预约服务、上门服务,推行服务卡、联系卡、预约卡、整改卡、监督卡等举措,使执法为民的思想进一步贯彻到日常执法过程中。 
  (六)制度化管理的思想 
  ISO9000标准的突出特点之一是其制度化管理的思想,即要求组织建立并保持文件化的质量体系,制作并保存质量记录,明确内部质量审核程序和方法,从而使工作的考核标准(质量体系文件)、考核依据(质量记录)、考核方法(内部质量审核)都明确化、制度化,形成制度化的管理体制。目前,消防部门已形成了一系列较为完善的执法质量考核评议机制,制定了具体的执法质量考核实施办法,有专人负责进行定期的质量考核,对行政执法具体内容也制定了自由裁量标准,如衢州消防支队制定了《衢州市公安机关消防机构行政处罚自由裁量标准》,细化了裁量额度,针对94个违法案由,细项分为670个量罚区间,进一步规范了消防执法工作。
  (七)自我管理的思想 
  ISO9000标准要求通过内部质量审核、纠正预防措施、管理评审、文件资料控制等四个支柱要素的协调动作来管理质量体系,使质量体系实现自我管理、自我完善。消防部门推行执法内部监督机制,制定单位、个人执法档案,衢州支队实行了案卷自查自评、周清月结、每季考评、每年考评等制度,进行自我总结、自我管理,有效地提升了消防执法工作质量。 
  四、消防部门构建ISO9000行政执法质量管理体系的意义和作用 
  (一)建立消防部门服务意识,使顾客至上的理念植入执法人员心中。 
在新的质量管理体系标准指引下,消防部门将更加注重服务意识的加强,把以人为本以客为尊的理念落实到工作细节中。对消防部门而言,人民群众就是顾客,群众对消防部门的依赖和信任取决于群众对消防部门的满意程度。随着以顾客为关注焦点的服务理念不断深入,想服务对象所想,急服务对象所急,为服务对象办实事,将成为消防部门每位执法人员的自觉行为,人民群众的利益将会得到更大程度的保护和满足。 
  (二)规范岗位职责责任,提高依法行政意识和水平。 
引入ISO9000质量管理体系,按照减少交叉和提高效能的原则以及决策、执行、监督相协调的要求,重新明确每个岗位的职位关系、岗位职责、工作标准,做到以职定责,按岗设人,实现岗位和人员的优化配置。衢州消防支队通过整合处室职能,辅助执法人员定岗定职,使职责划分更加科学,权限更加明晰,运转更加协调。以ISO9000标准建立质量管理体系,对相关法律法规的系统化收集和掌握,从而更好的提高消防部门依法行政的意识和水平。 
  (三)改进工作流程,提高工作效率和执法质量。 
  通过导入ISO9000质量管理体系,建立一套符合目前法律框架的行之有效的控制机制和规制标准,就能使原本散乱、笼统的工作程序、工作标准、工作量度等机制要素合理、有机地形成较完整的工作体系和更明确、具体的工作标准,进而规范工作流程,严格执法制度,约束行政执法行为,杜绝随意行政行为发生,提升执法质量水平。同时,能进一步合理控制自由裁量权的弹性,克服监督滞后、整改不力的弊端,强化事前、事中、事后监管反馈与控制,改进监督执法工作的效能,使工作质量得到有效保障。 
  (四)减少消防执法的随意性,提升消防执法部门形象。 
  规范化、程序化、制度化的执法工作机制,可以减少因领导关注度的改变或人员交流和岗位轮换引起的职责不清、程序混乱,减少消防监督执法人员执法的随意性和工作的盲目性。标准化的工作流程要求各执法监督人员对每一流程都要有详细记录,便于检查,不仅规避执法风险,还有利于增强责任心,而规范的工作流程和工作的高质量、高效率也必然会提升消防执法部门在群众中的形象。
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